備案審查彰顯人大監督力度

　　1月20日，在十三屆全國人大常委會第二十五次會議上， 全國人大常委會法工委主任沈春耀報告了2020年備案審查工作情況。

　　對行政法規、地方性法規、司法解釋等規范性文件開展備案審查，是憲法和法律賦予全國人大常委會的一項重要職權。備案審查工作在保証黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護公民和組織合法權益等方面發揮了重要作用。

　　沈春耀介紹，在備案審查工作中，法工委堅持正確政治方向，認真開展合憲性、合法性和適當性審查，對存在違背憲法規定、憲法原則或者憲法精神，與黨中央的重大決策部署不相符或者與國家的重大改革方向不一致，違背上位法規定，或者明顯不適當等問題的，區分不同情況分別予以糾正、作出處理。

　　一年來，全國人大常委會辦公廳共收到報送備案的行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、經濟特區法規、司法解釋、特別行政區法律1310件，法工委逐件開展了主動審查。同時，法工委對5146件公民、組織提出的審查建議，也在逐一審查后，向審查建議人作了反饋。特別是，過去一年法工委圍繞防控新冠肺炎疫情、野生動物保護、配合民法典實施、食品藥品安全、優化營商環境等五個方面，組織開展了專項審查和集中清理，推動制定機關清理法規、規章、司法解釋等各類規范性文件3300余件，及時修改廢止完善其中與上位法規定不一致、與中央精神不符合、與時代要求不適應的內容。同時，還對司法部等單位移送的58件法規進行了審查研究。

　　50元機場建設費引發的合憲性審查

　　當你每次乘坐國內航班時，除機票外，還要交50元的機場建設費。對此，大家早已習以為常，很少有人質疑這50元是否收得合理？有沒有法律依據？可就是因為這50元引發了一場合憲性審查。

　　2020年5月，中華全國律師協會副會長、浩天信和律師事務所律師朱征夫對民航發展基金提出合憲性審查的建議。他認為，機場建設費的正式名稱是民航發展基金，最早於1992年開始向乘客和航空公司征收。現在的依據是財政部2012年3月印發的《民航發展基金征收使用管理暫行辦法》。民航發展基金屬於政府性基金，收入上繳中央國庫，納入政府性預算，其收取具有無償、強制特點，無需征得乘客同意，甚至違背乘客意願。立法法規定，征收非國有資產應當制定法律。國務院的行政法規、國務院各部門的行政規章不是立法法層面上的法律。所以，民航發展基金涉及對公民私有財產的征收，隻能制定法律。

　　全國人大常委會法工委審查認為，民航發展基金作為一種政府性基金，其征收不屬於憲法規定的對公民私有財產的征收或征用，不存在與憲法相抵觸的問題。但是從征收依據上看，征收民航發展基金主要依據的是國務院文件和有關部門規章，沒有法律和行政法規依據，與預算法的規定不相符合。

　　目前，法工委已向司法部建議，如果需要繼續征收民航發展基金，應當及時完善相關法律或者行政法規依據。去年10月，法工委法規備案審查室派人赴廣東向審查建議人朱征夫當面作了反饋。

　　小小摩托車規定也不得與上位法相抵觸

　　江西省《贛州市道路車輛通行管理規定》規定，摩托車應當在二輪車道行駛，否則將處以罰款。贛州市民歐陽瑞覺得這條規定有問題，與道路交通安全法和行政處罰法等上位法相抵觸。去年2月，他通過中國人大網“審查建議在線提交”平台向全國人大常委會提交了審查建議。

　　收到審查建議后，法工委法規備案審查室分別與贛州市人大常委會、公安部交管局和法工委刑法室、行政法室進行溝通了解。最后，經審查認為，道路交通安全法規定，道路劃分為機動車道、非機動車道和人行道，機動車、非機動車、行人實行分道通行。地方性法規以車輪的數量作為劃分車道的依據，使作為機動車的摩托車與非機動車混行，與道路交通安全法的規定明顯不一致。近日，贛州市人大常委會已刪除了摩托車應當在二輪車道內行駛的相關規定。

　　除此之外，法工委在審查環境保護地方性法規時還發現，有的對運載垃圾、渣土、灰漿等易拋洒物和液體車輛未採取覆蓋或者密閉措施的行為設定的行政處罰條件、種類、幅度與大氣污染防治法不一致﹔有的對利用無防滲漏措施的溝渠、坑塘等輸送或者存貯含有毒污染物的廢水、含病原體的污水或者其他廢棄物的行為設定的行政處罰種類、幅度與水污染防治法不一致﹔有的對單位在飲用水水源一級保護區排放建筑垃圾、生活垃圾等行為設定的行政處罰幅度與水污染防治法不一致。目前，法工委已要求制定機關對這些規定作出修改，確保生態環保領域法律得到嚴格實施。

　　法工委法規備案審查室主任梁鷹說：“我們對於每一項審查，不是光要一個反饋結果，而是會‘一盯到底’，督促糾正到位。”

　　督促修改滯后於改革的規定

　　2019年，曾有媒體報道，廣東省雲浮市一對警察和教師夫妻因超生被開除公職。法工委在調研中了解到，一些地方法規、規章和規范性文件均有“超生即開除”的規定，有的地方也有國家工作人員因超生而被開除的事件發生。

　　黨的十九屆五中全會首次提出了“增強生育政策包容性”，體現了人口政策的重心變化。為落實黨中央決策部署，法工委積極作為，要求地方人大常委會對人口與計劃生育領域相關法規、規章、規范性文件進行全面清理，對已經滯后於政策調整、不適應現實情況的過於嚴厲的處罰處分處理規定，先停止執行，再適時作出修改。目前，地方性法規均已刪除“超生即開除”的規定。

　　梁鷹介紹，去年一年，法工委對一些滯后於改革要求或制度調整的規定，都進行了深入審查，並督促其修改。他列舉了一些事例：2020年4月全國人大常委會對固體廢物污染環境防治法進行了修訂，一些地方此前制定的關於建筑垃圾、生活垃圾處理等方面的法規尚未根據新修訂的固體廢物污染環境防治法作出調整﹔有的地方性法規設置出租車司機入職門檻，規定隻有本地戶籍的人才能在本地從事出租車職業﹔有的地方性法規規定，郵政和快遞企業不能確定安全的交寄物品，應當要求用戶出具相關部門安全証明，等等。

　　支持地方立法的探索創新

　　審查，絕不是全盤否定，對於那些符合實際需要又與上位法不相沖突的探索創新，法工委旗幟鮮明地給予支持。

　　去年6月，法工委分別收到兩件公民來信，建議對浙江和江蘇兩省的電動自行車管理條例進行審查。理由是：條例關於電動自行車駕乘人員應當佩戴安全頭盔和對違反者設定警告或者二十元以上五十元以下罰款的規定，與道路交通安全法、行政處罰法相抵觸﹔關於電動自行車搭載人員年齡限制的規定不合理。

　　收到審查建議后，法工委分別要求這兩個省人大常委會說明情況。浙江省人大常委會法工委認為，條例關於電動自行車駕乘人員應當佩戴安全頭盔並設定相應法律責任的規定，符合道路交通安全法的立法精神﹔江蘇省人大常委會法工委認為，按照道路交通安全法實施條例的規定，駕駛電動自行車必須年滿十六周歲，條例將電動自行車搭載人員的年齡限制放寬至十六周歲，這一修改與上位法不抵觸。

　　最后，法工委審查認為，道路交通安全法實施條例授權省、自治區、直轄市政府根據當地實際情況制定自行車載人的規定。行政法規雖然沒有對制定電動自行車載人的規定作出明確授權，但是基於公民出行便利的需要，省級人大常委會以地方性法規形式作出探索性規定，與上位法規定的精神是一致的，應當予以支持。

　　沈春耀表示，下一步將堅持並完善人大常委會聽取審議備案審查工作報告制度，推動工作報告制度逐步實現全覆蓋﹔持續推進備案審查信息化建設﹔以信息化手段提升備案審查能力﹔積極穩妥推進合憲性審查工作﹔加強備案審查制度和能力建設。

《人民日報》（ 2021年01月22日 第 11 版）