摁下新時代教育立法“快進鍵”

——人大代表圍繞加快教育法治建設建言獻策

2019年03月15日11:28  來源:中國教育報
 

  “近年來,我國學前教育取得了明顯發展,但仍是教育體系的薄弱環節,發展不充分不平衡問題依然突出,特別是在中西部農村地區,教育資源尤其是普惠性資源短缺、運轉困難、師資匱乏等問題突出。”今年兩會期間,全國人大常委會委員、民進中央副主席、北師大教育學部教授龐麗娟建議,加快推進我國學前教育法立法進程。

  每年兩會期間,教育立法都是熱詞,現行教育法律大多制定於上世紀90年代,很多內容已不適應教育改革發展的現實需求,加快教育立法進程呼聲高漲。

  立法呼聲的推動力

  呼吁出台一部專門針對學前教育法律的聲音一直沒有停息。

  全國人大教科文衛委員會教育室原主任葉齊煉曾做過一個統計,2017年關於學前教育方面的議案有33件,如果一個議案必須有30名代表才能提出,那就是接近1000人次人大代表提出了學前教育立法的議案。

  在今年兩會上,與學前教育法立法呼聲一樣高的,還有家庭教育法。

  事實上,主張為家庭教育立法的呼聲早已有之。上世紀90年代國務院明確要求制定家庭教育法,部分地方也出台了家庭教育條例,但是家庭教育立法時機尚不成熟,一直處於調研階段。

  從地方的實踐看,家庭教育立法需要解決什麼問題,需要注意哪些問題,亦有討論。在《江蘇省家庭教育促進條例(草案)》尚處於審議階段時,就有文章《家庭教育有立法更要有辦法》說,要幫助家長解決孩子成長中的困難與問題,讓家長真正懂得孩子教育,能夠盡好教育責任。

  今年教育部明確,將啟動家庭教育法立法研究與家校共育共治機制實踐試點。“一般來說,傳統教育立法方式要經歷教育部起草、國務院審議、全國人大及其常委會立項和審議等諸多環節,任何環節的不通過都意味著教育立(修)法將被擱置。”中國人民大學教育學院教授申素平說。

  “教育立法很重要,但也有難度。那些在法條裡沒有涉及或者涉及了但不適應教育發展實際情況的部分,都是‘硬骨頭’,要著力去修訂。”上海市人大常委會主任殷一璀曾在接受記者採訪時表示,在我國的法治體系中,教育立法是相對比較完備的,從《教育法》《教師法》到《義務教育法》《高等教育法》《民辦教育促進法》,幾乎覆蓋教育事業的各個階段。“法治建設有它的一致性,地方法規必須和上位法保持一致。”殷一璀認為,這也是隨著教育改革發展不斷深入、修訂完善教育上位法的聲音越來越強烈的原因之一。

  而在今年,教育立法迎來了轉機。在十三屆全國人大的立法規劃中,學前教育法列入一類項目,職業教育法、教師法、學位條例修訂列入二類項目。

  立法可以解決什麼問題

  一部法究竟能給教育改革發展帶來怎樣的推動作用?實踐已經作出了最好的回答。

  2006年,《義務教育法》頒布以后,義務教育不僅在量上達到了基本全覆蓋,而且質上有了根本的提高,教學條件明顯改善。

  如同一枚硬幣的兩面,隨著時代的進步,如果法律沒有及時跟上時代發展的步伐,改革就可能因之遇到障礙。“基層的學前教育股長工作十分被動。”全國人大代表、湖北省人大常委會副主任、華中師范大學教育學院教授周洪宇在湖北就遇到這種情況。“一方面,隨著教育體制改革不斷深入,學前教育舉辦主體不斷增多,管理難度加大﹔另一方面,各級學前教育行政管理力量卻被削弱。”

  根據周洪宇的調研,近年來,除北京、上海外,全國29個省(區、市)在精簡機構時陸續將幼教管理機構——學前教育處撤並,甚至沒有設專職幼教干部,而是由基教處來兼管。基教處由於身兼數職,難以履行基本的管理職能。

  而隨著學前教育三年行動計劃的推進,國家更加重視學前教育,在財政上不斷加大投入和傾斜,鄉鎮中心幼兒園和城市小區配套幼兒園蓬勃發展,隨之而來的法規不斷更新,立法工作亟待趕上學前教育實踐發展的步伐。

  “教育立法要反映時代特征和現實價值。”北京大學法學院教授湛中樂認為,與傳統教育相比,現階段教育更加貼近網絡化、法治化與國際化。教育也不再局限於從幼兒教育到研究生教育的完整學歷教育,大大延展和突破了時空概念。

  教育法治建設該如何應對教育領域出現的新動向、新類型與新形式?“進入新時代,教育法律體系的完善也要隨之進入新時代,一個重要特點就是對一些法律進行進一步整合,以適應實踐發展的需要。”全國人大代表、全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標曾在接受本報記者採訪時說。

  申素平舉例說,無論是教師有償網絡授課的法律性質,還是規范終身學習的各項權利義務關系,教育國際化辦學過程中跨境教育服務貿易產生的教育主權、利益分配等國際糾紛、網絡環境下線上教育相關主體利益糾葛等,許多問題和糾紛實際上都缺少明確的法律規范。

  新時代教育立法的新期待

  “改革開放40年,本著先行先試的精神,我們的很多改革都是摸著石頭過河,這是有其歷史特殊性的,法律雖然有滯后性,但未來凡是重大改革都要於法有據。”湛中樂認為,教育的公共屬性是需要法律來保証的。他舉例說,教育投入不能由著政府的性子和錢包來,而是要受到法律的保護和規范。

  改革與法治之於教育,如車之雙輪、鳥之兩翼。教育法的調整“疆域”在現代教育的沖擊之下正顯得“門戶大開”,而且這個門戶正隨著教育現代化的推進而被進一步放大。

  “可以說,我是教育立法的參與者、推動者和受益者。”2016年1月,《江西省學校學生人身傷害事故預防與處理條例》正式實施、第三方調解機制建立后,全國人大代表、江西省教育廳廳長葉仁蓀更加確信,教育立法可以有效破解教育改革中的制度性難題、推動改革落實見效,也是實現教育治理體系和治理能力現代化的基礎。

  變化體現在數據上。在堅持事故預防與事故處理並重的原則下,該條例實施后,江西省學生安全事故發生率明顯下降,2016年中小學生溺水死亡減少了27.4%,2017年減少了20.3%。

  先行先試中出現的新問題和遺留的“硬骨頭”,單靠政府規章和紅頭文件,很難“一張藍圖繪到底”。如何將改革實踐成果以法規的形式固定下來,考驗著立法者的智慧。

  “‘十三五’期間,上海市計劃對教育類的法律法規進行系統的梳理和評估,看看哪些對發展中的教育實際是管用的,哪些是有欠缺的,哪些是需要在國家法律體系中進行補充的。”殷一璀的說法在《上海市教育法治建設“十三五”規劃》中得到印証。

  “教育立法已經不單純表現為制定了多少新法,而是更為強調立法的質量,也就是所立之法本身是否為良法善法。”申素平說。

  申素平建議,新時代的教育立法應堅持立、改、廢、釋並舉,特別是在國家立法資源有限的情況下,更為重視修法和釋法,提高法律的有效性﹔應超越教育立法的部門利益限制,加強利益相關者的參與和權益的平衡統籌﹔應提高立法技術,減少倡導性規范的使用,建立明確有力的教育法律責任體系,提高教育法的可操作性﹔應加強教育法與其他法律的銜接與融合,實現與相關部門法律的良性互動﹔應協調中央立法與地方立法的關系,鼓勵地方教育立法,增強教育法的適用性。

  有了法律,執法難的問題又凸顯了出來。“目前,有些地方尚未建立《殘疾人教育條例》要求的殘疾人教育專家委員會,也沒有類似機構能夠對家長和學校的入學爭議進行仲裁。”今年兩會,俞敏洪帶來了“關於多部門統籌保障適齡殘障兒童平等享受義務教育的建議”,他在提案中指出,因為進入普校后配套資源不足,一些殘障兒童不能得到適合的教育支持,面臨主動或被動退學的風險。

  3月1日,在2019適齡特殊兒童入學問題調研及政策建議專家研討會上,中國精神殘疾人及親友協會主席溫洪談道,當初試圖以“零拒絕”的入學政策讓患孤獨症的孩子與普通孩子一起上課學習,卻遭到普通孩子家長反對,他們怕自己孩子受到傷害,要求“零風險”。

  “現代化的教育觀念呼喚一種認真對待教育選擇和充分尊重個性發展的服務型教育法。”申素平認為,我國教育立法應向更為重視權利和以人為本的方向繼續轉變,強調尊重教育主體的選擇自由,更要保護教育主體的基本權利。(劉博智 柴葳)

(責編:穆國虎、賈茹)